豐蘩水土保持技師事務所

自去年（民國113年）離原本預計實施國土計畫法的時程越是接近，不難發現各大網路及視頻媒體對於其本身（國土計畫法）的討論熱度越趨升溫。甚至數度民間或團體透過大眾媒體發表不同看法（多數是認為弊多於利或無法改變既存問題）的新聞一出現，我們的法規主管單位就馬上第一時間發佈了澄清的新聞稿，然後馬上就出現特定團體站在推動法案這邊的立場大肆抨擊。就這樣一來一往持續了將近1年多的時間（不知道未來是否還會持續），一般媒體跟民眾對於這樣的狀態應該是霧裡看花，政府花了近10年推動的法案應該是可以符合社會大眾的期待，改變現有區域計畫法的缺陷，但怎麼會有這麼多問題要澄清呢？在兩造雙方各說各話的立場下，也不知道誰說的是真的？以下就針對幾則新聞及主管機關澄清說明稿來剖析，到底是有人刻意隱瞞事實？還是完美的法規被人找碴！

案例、宗教建築輔導爭議

不同聲音：國土法將斷後路，寺廟遇難題喊「根本是官逼民反」

澄清聲明：國土計畫法讓寺廟不能合法？國土署揪地方政府1錯誤

        以下引述自聯合新聞網113年9月份報導，在不同聲音的報導內提到『…寺廟合法化問題在於用地，依現行區域計畫法，若非第一級環境敏感地區或其他依法不得變更用地，可申請變更用地為宗教使用，比如在山坡地保育區、農牧、林業用地的寺廟，皆能以此合法化。然而國土法上路後，原屬於甲種、乙種、丙種建築用地、遊憩用地或特定目的事業用地，以及國土法農業發展區第4類、城鄉發展區第2-1與3類外，其餘位於非都市計畫的寺廟，沒有途徑能申請變更。…部分寺廟因土地所有權繼承複雜、申請興辦事業計畫經費不足等問題，遲遲無法完成合法化，未來國土法上路後，面臨無法源辦用地變更，相當於斷了繼續存在的後路。…』

        許久未進行更新，實在是因為這陣子忙著幫客戶辦理用地變更編定過於繁忙，每一件都是特急件！不過還好原本應該在114年5月1日正式啟動的『國土計畫法』，最終在年月日立法院三讀通過之下，又再度延期6年實施。在這一年（113年度）有關國土計畫本身的爭議不斷，也不少人對這部新法抱持著懷疑的態度，認為只是換個名字而已換湯不換藥，就算新法實施也改變不了舊有土地制度的問題，其中爭議最大的莫過於私有農地被劃作『農1』。究竟『農1』為何這麼可怕？讓土地被劃定的地主如此反彈！這首先要來解釋一下國土計畫法與現行區域計畫法下的非都市土地制度上的差異。

在現行的土地制度規範下，非都市土地是可以進行變更編定的，若變更面積大至一定程度，則需要辦理使用分區變更。也就是農地是可以依照土地所有權人的使用需求變更成其他用途來作使用。即使是特定農業區，若進行解編之後仍是可以變更土地的用途（許多大型科技園區、工業園區及重要交通建設周邊的區域聯開皆是解編特定農業區之後進行變更土地使用開發行為）。土地在使用上較富有彈性，也較能符合實際使用需求。

反觀國土計畫法則將土地變更使用的申請權沒收，若要變更則需經由5年一次的通盤檢討，送交中央主管機關審查同意才始得變更。為何要說是沒收申請權呢？因為通盤檢討無法由土地所有權人發動進行申請，僅能透過向地方政府陳情，再藉由地方政府於通盤檢討時納入考量，現行一般土地變更編定僅需2年左右的時程（條件滿足一定能通過），然國土計畫法將時程拉到了5年一次，而且經過通盤檢討後還不一定能變更（仍有被駁回的機會）。而通盤檢討一辭則是承襲了都市計畫法一部份的精神，為何說是一部份呢？因為國土計畫法的制度並非創新，而是抄襲都市計畫法部分的結構內容，但是又學得四不像。都市計畫法中除了通盤檢討（都市計畫法第26條）之外，尚有個案變更（都市計畫法第27條）。但國土計畫法第15條基本上是抄襲都市計畫法第27條，但中卻將都市計畫法中原有『…為適應國防或經濟發展之需要時…必要時，並得逕為變更。』有關個案變更的字眼刪除，調整為『…但有下列情事之一者，得適時檢討變更之…政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。…』。

簡單來說就是只有政府公用事業及政府有需求才可以變更土地使用，土地所有權人（一般民眾）不行。相較於現行土地制度，國土計畫法就是一部加重土地使用限制的法規。而土地被劃作『農1』則代表你只能世代為農，無法做其他使用，不像『農2』、『農3』、『農4』還有其他容許使用項目可以申請，故引發地方民眾相當大的反彈。另一項令人爭議的是，國土計畫的分區擬定並未徵詢土地所有權人的意見就逕自劃定分區類別。國土計畫法不同於區域計畫法擬定時的時空背景，在現今網路資訊發達的民主社會，竟然還是採用區域計畫法擬定時的方式進行劃設，比如原本係為特定農業區的土地，在內政部的指引之下需劃作『農1』，卻完全不需要徵詢土地所有權人的意見，讓人覺得不可思議。所幸屏東縣政府做了一個最好的示範，在該縣提交給中央的國土計畫版本中，僅公有土地範圍被劃作『農1』，私人農地皆不劃入，守住了私人農地地主的土地使用自主權。本來政府推行政策就應該以身作則，當政府需要私人土地配合政策時當然需付出代價，看是要將私人農地購入後再劃作『農1』或是給予一定程度『農業發展權』的補償才謂合理，不是透過政府機關及特定團體一昧的放話進行情緒勒索。

        筆者老家田地也是特定農業區，很不幸地在國土計畫法指引之下也被劃作『農1』，該田地僅能旱作，因為水源不足該區都是抽地下水來灌溉，早期多種植玉米、芭蕉、花生、蒜頭…等作物，很多都是作為畜牧飼料的原料。現在老一輩的也沒什麼在種了～因為畜牧飼料原料現在都是進口的，進口的農產價格既便宜進口量又大，整個打趴了台灣農業，而老一輩的本身也不是靠種田吃飯，僅僅是不希望土地荒廢掉。很多沒重過田的不知道如果沒有持續種作跟翻土，田地很容易就荒廢掉，更遑論在田裡面種太陽能板的政策，那根本是要毀了農田！而在近期仍有許多團體（筆者就不指明是誰）在那裡嚷嚷著～國土計畫法延期實施只會導致農地破碎化更嚴重，整個是劃錯重點的發言。

由於事務所外業繁忙，有時可能無法接聽電話，或是在第一時間給您完整的回覆。為提供更完善的服務品質，如有需要諮詢、詢價或委託相關申請案件者，還請於此篇下方留言（建議至少要有稱呼及聯絡方式），事務所收到後會第一時間優先跟您做回覆，如有服務不週的地方還請見諒～

由於事務所雜事眾多有點繁忙，以致於將近一年多沒做更新了，先跟忠實的讀者說聲抱歉！畢竟事務所是營業單位，完成客戶的委託案件還是第一優先，有剩餘閒暇時間才能跟大家分享一些不一樣的觀點及經歷。當然必須再強調一次，本事務所是營業單位非教學單位，如果要學習相關專業知識的部分，可以報名大專院校進行課程研讀，也許用心研讀個5～10年能小有所成，筆者也在此獻上誠摯的祝福，畢竟這行業已經沒什麼年輕人願意從事了！

言歸正傳，今天要淺談的是有關『道路』認定的相關課題。回到我們國土土地使用計畫來綜觀土地使用現況及其規定，以下茲就『都市計畫土地』及『非都市計畫土地』來做說明（雖然快被國土計畫取代了，但還是淺談一下）：

都市計畫內的土地大部分都有已經規劃好的計畫道路，如果不是老舊公寓住宅或是違章建築，通常會有已經劃定好的計畫道路可以通往民眾的住所或是你的住家，在通行上面不致於會發生太大的問題。當然也有例外的，如果政府劃定的計畫道路尚未徵收或是尚未開闢（據說是因為政府財政拮据，無力徵收之類的...這部分本篇不予置評，由讀者自由心證），仍有可能發生無法到達私有土地或是住宅的問題。因為尚未開闢的狀態，計畫道路上可能留存著佔用物或是荒煙漫草根本無法通行。而尚未徵收的部分，則是有可能屬於私人土地，地主當然有權拒絕你通過他家的土地所有權範圍。

再來是本篇的主題『非都市計畫土地範圍』，絕大部分的山坡地範圍都位於非都市土地，筆者遇過許多客戶都因為道路的問題而頭痛不已，誠如主題所述『通往你家的道路不是通往你家的道路』。

客戶狀態1：有一條路可以到我的土地阿，車子可以走歐！

今天要來討論的是被行政裁罰的當事人（或違規行為人、土地所有權人）最常提到的論述『這是我的土地！為何不能（）！』。前述填充題答案內容森羅萬象，包含整地、開挖、填土、砍樹、開闢道路、放置貨櫃、蓋房子、做擋土牆.......等，只要你能夠想到的答案都是正確的，因為筆者真的什麼樣的論述都聽過。土地所有權人當然擁有土地的物權及使用權，不過政府在土地的使用權方面，係依據不同的土地性質設定了其使用上的限制。

舉個簡單的例子，今天你去體育用品店買了球棒，如果拿來打棒球或練習，甚至是拿來當擺飾都不會有問題。但如果拿來打人或毀損物品，除了違反本來的用途，還會有法律上的責任。再舉一個極端的案例，今天去市場買了一把菜刀，拿來切菜、切生鮮、切水果都不會有問題，如果違背本來的用途拿來傷人，當然還是得負上法律責任。

看了以上的2個例子會有人認為說球棒跟菜刀的用途是常識，我買的土地我怎麼知道有什麼限制或是做什麼用途？政府應該要告訴我阿！這就涉及到前面篇章所提到的『法律只保障懂法律的人』以及『資訊不對稱』的概念。簡單地說如果你只是單純的買賣土地，那就跟買賣商品一樣，銀貨兩訖後轉移土地所有權，不會涉及違規的問題。但若要拿來開發使用，就必須瞭解土地使用上的相關限制。政府所有土地限制的相關法規及資訊都已經公告在網路上，如果沒有去瞭解或是找專業的人是幫忙評估分析，自然是不會懂得所擁有的土地能作何使用。在不瞭解所擁有的土地能作何使用的情形下就任意妄為做自己想做的使用，最後違規的機率當然高達90.0％以上，行政單位及法院也不會因為不懂法規而給予免責的裁量，在法治社會下沒有不知者無罪這種事情。

以下舉例一個山坡地違規常見的案例：A君的土地位於山坡地保育區範圍內，係屬於農牧用地。現況因為地勢較低常有積水及淹水的情形，在未經申請的情形下，為了解決淹水問題進行填土（填得跟周邊道路一樣高），並且為了車輛停放及通行便利打設了鋪面及道路（水泥及瀝青混凝土），最後想說要有個室內空間可以使用而放置了貨櫃屋。

首先A君的土地位於山坡地範圍內，在未經擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）就進行堆積土石（填土）行為，已違反水土保持法第33條第1項規定：『....處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰.....。』

       因事務所目前受理案件已達飽和程度，為維護老客戶及進行中申請案件的權益與處理品質，故2021年12月份不再受理客戶委託新申請案件。如有需委託處理案件還請先電話預約登記，以便我們於明年1月份時優先排入現場勘查與處理。感謝大家的配合，造成不便之處請見諒！

大多數般民眾對於『地質敏感區』一辭可能會覺得很陌生或是曾經聽過但是不太瞭解其所代表的含意。筆者以下引用經濟部中央地質調查所的敘述大致說明其訂定緣由『地質敏感區為地質法中的用詞，分為地質遺跡地質敏感區、地下水補注地質敏感區、活動斷層地質敏感區、山崩與地滑地質敏感區等四種。』其中山坡地範圍較常預見的2種型態分別是『活動斷層地質敏感區』及『山崩與地滑地質敏感區』。引述其定義如下：

A.活動斷層地質敏感區：活動斷層指過去十萬年內有活動證據之斷層。活動斷層及其兩側易受活動斷層錯動或地表破裂影響範圍，並經中央主管機關劃定者活動  斷層地質敏感區。

B.山崩與地滑地質敏感區：曾經發生土石崩塌或有山崩或地滑發生條件之地區，及其周圍受山崩或地滑影響範圍，並經中央主管機關劃定者為山崩與地滑地質敏感區。

如果想瞭解這四種地質敏感區分別代表何種意義及是如何訂定的，請逕自上經濟部中央地質調查所網站查詢，因為這不是本篇要探討的重點。首先也是引述經濟部中央地質調查所的大量新聞稿及網路說明：

• 1.地質敏感區公告是地質資訊的揭露，而不是土地開發的准駁。

當筆者剛入行沒幾年還算生嫩的時候，一位前輩熱心地分享了他工作上的經驗，『就算工程設計圖說畫得再好也只能達到70％的預期效果，其中30％得靠現場的監造來確保施工承商能按圖施作，完成原設計規劃所要呈現的功效』。但在筆者十多年來於規劃設計與現場施工往返驗證的經驗累積之下，其實現場監造的重要性遠超出一般人的想像。如果要實際量化來說明，業主（申請人）要得到符合預期且完善的工程，設計與監造的重要性其實各佔50％。

簡易水土保持申報書規模的開發案件在法規上沒有強制規定需要委託專任監造技師，而業主（申請人）往往會想省下這筆費用。這幾年筆者也協助處理了非事務所設計的一些工程與簡易水土保持申報書的完工申報，確實在沒有監造技師的協助之下，現場要達成完工申的程度，著實有著非常多超乎想像的困難以及意料之外的狀況。而以筆者的經驗統計，在沒有水保監造技師協助的狀態下，簡易水保完工申報失敗率高達80％以上，剩下的20％多是因為原核定計畫就沒有設置構造物（排水溝、擋土牆及滯洪沉砂池…等）僅有植生工程（種種草皮、種種樹）。

水土保持計畫規模的開發案件在法規上則有要求一定要委託專任的監造技師來進行水保計畫全案的安全控管。在實務上即使有專任的水保監造技師進行管控，仍不免發生承包廠商為了貪圖施工方便（或是節省經費）而逕自改變施工工序、施作方式或是變更原設計結構物形式情形發生，甚至會有承商自認為沒有關係不影響安全而一意孤行。這時候水保監造技師就扮演了非常重要的角色，為避免後續造成對業主（委託人）的損失或永久性水土保持設施結構上的安全疑慮，必須嚴格且適時地把關，將不合理的施工工序及可能造成安全疑慮的樣態給予建議並要求改正，以確保業主（委託人）的權益不會受到損害。不過擔任這樣專業的水保監造技師是需要相當程度的現場經驗與實務歷練，才有辦法恰如其分地掌控整體工進。

部分業主（委託人）可能覺得水保監造技師好像沒做什麼事，只是每個月固定時間來現場講講話然後填填報表，看起來輕輕鬆鬆的。但筆者必須說，台上一分鐘台下十年功，這都是技師本身經驗與技術的累積，沒有一定程度的實務與能力，就算天天去工地報到都於事無補。真的就不要再跟筆者嫌水保監造費怎麼那麼貴了！這些費用保證都比水保計畫變更設計、農舍許可作廢或是結構物敲除重作來得便宜又實惠！最後要再次澄清，我們只有在接受委託案件沒有在進行教學（水保監造、規劃土地、申請農業相關設施及變更編定…等），這裡是技師事務所不是教學機構歐！

       自從2021年5月份COVID19從國內爆發開始三級警戒以來，餐飲業及旅遊業都面臨著相當巨大的改變與衝擊，這二者都是大多數人生命中所無法欠缺的元素。在8月份國內疫情逐漸趨緩降級解封的狀態下，終於解除餐廳禁止內用的限制，讓餐廳店家及旅遊業迎來一線生機。筆者並不是要鼓勵大家趕快去餐廳內用消費，而是鼓勵大家可以 外帶的方式來支持自己所喜歡的餐廳及店家，因為在這波更甚於SARS的緊迫壓力之下，已經有不少筆者喜愛的餐廳紛紛公告歇業了！

    今天要介紹的是位於瑞芳區的『食不厭』，相信很多老饕都去享用過，地理位置及其他相關就不多做介紹。讓筆者最為讚嘆的是他的『午魚一夜干』，雖然魚身不大隻，但肉質鮮嫩甘甜真的是不輸北海道的一夜干。以下就用滿滿的照片來做介紹（照片皆為三級警戒前拍攝）：

這樣美味的店家就藏在瑞芳區的山間小徑，路邊一間不起眼的舊房子內～

店內的擺設散發著一股濃濃的時代感，坐在窗邊享受微微映入的光線更是有氛圍～

午魚一夜干跟貓飯是一定要點的，蛤蜊湯就有點偏淡少了點鹽分，薑片小捲則是香氣十足十分下飯！

在前面的篇章已經初步討論過政府在劃設或是劃定相關限制區域及研擬法規的時候，多採用單方面的公告，理由不外乎是為了行政機構執行便利。在此同時往往忽略到實際受到限制的民眾權利是否收到侵害，尤其是土地在山坡地的民眾所受的影響最大。有賴於政府相關單位的政令宣導與媒體宣傳，讓生活在水泥都市中的普羅大眾認為在山坡地開發就是破壞水土資源。以官方說法或是相關保育人士可能會訴諸於是為了保育國土安全、保育自然環境與人文資產....等bala bala一大堆的，但反觀都市人口聚集區大樓林立，鋪面大量水泥化，享有著山坡地民眾犧牲權益所帶來的資源。而居住在山坡地的民眾為了生存所需的開發利用還必須背上莫須有的罵名，同時還須繳交所謂的『山坡地開發利用回饋金』（前面的章節有說明），這一來一往形成極為強烈的反差。

這反差讓筆者第一時間想到『不願面對的真相 2』當中，美國前副總統高爾前往印度宣導全球暖化問題，希望大家降低碳排放量時與印度與能源部長的會談，其中印度的能源部長說道：『...150年後我們也會做同樣的事情，當我們燃燒夠了足夠的煤礦，創造了就業的機會，我們的基礎建設、公路及道路都有了.....這些就是美國150年來做的事情。....我們只是要你們150年來利用碳的空間罷了！』當居住在城市中的我們擁有著便利的交通系統、自來水系統以及良好的醫療環境同時，居住在山坡地的民眾也只是希望能有路、有水、有電及有個基本工作生存所應該具備的設施而已。我想在臺灣這樣子卑微的要求不算過份，人民基本生存的權利是應該被保障的。

由此不難發現整個國土政策在規劃方向與制訂策略的同時，很明顯地忽視了生存在這塊土地上的居民最基本的生存權益。筆者也曾參與過相關辦法的發佈草案的討論會議，荒腔走板的程度不在話下。整個流程就像 走形式套路一般，真正的問題都沒有被反映出來。即使被反映出來的問題也沒有被落在會議紀錄中。往往是在法令（規範）宣布好幾年後，再藉由止不住沸騰的民意， 透過民意代表反應至主管機構，才進行法令（規範）的修正。但在這期間多少民眾的權益受到損失，已經是無可彌補了！套一句某市長講的：『不要坐在辦公室吹冷氣看報表下政策』。最後按照慣例讓大家欣賞居住在山坡地的野生動物，好平復一下心情！

2021年節期間事務所將提早於年前2月6日起休息至年後2月18日，期間不提供相關服務（包含電話諮詢），僅接受年後預約，如造成不便還請見諒。另考量因新冠（ COVID-19 ）疫情持續擴張因素，年節後事務所將不接受客戶拜訪，有關案件討論皆會移至戶外現場進行詳談。

繼前一篇『申請機械除草與開挖整地及開設便道的差異性？』的延伸淺談，雖說沒辦法用善惡來做區分，但站在不同立場的兩組人卻對這同一行為有著南轅北轍的解釋。這也是筆者常遇到客戶在詢問的問題，10組客人可能有8組都在問這個，講到都有點累了，今天就具體化來解說其中的問題與關鍵。

通常山坡地地形高低起伏落差大，土地所有權人（或租賃人）在取得土地權利之後，第一個想要做的事情都是想要把土地整成平台（或補以客土填平），這樣的開發行為在簡易水保申報書裡面簡稱做『農地整坡』，對於農業主管單位則稱之為『農地改良』。但在『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』 裡面卻沒有容許項目可以對應，因為這是一個改變地形的行為，並非新設農業相關設施。僅有在『農業發展條例』第15條內提及『農地改良』一辭。而這又是關乎每個農民生計的大事，故各縣市政府皆針對『農地改良』做出自己的自治條例與申請規定。

站在土地使用者的立場當然希望土地可以整理成平坦地，以增加未來土地的使用的便利性。但某些縣市政府卻對於『農地改良』這樣的行為擴大限制，甚至以預設立場認為申請人就是要進行違規行為的觀點來進行行政阻饒，不讓申請人合法進行農地改良。最常看到的制式公文回覆『... 種植農作物應配合地形適地適種...並未具充分之合理性與必要性....』。從字面上來解釋，也就是認為申請人應該維持原地形地貌種植適合的作物，要改變地形（整坡、整地）來種植農作物不具合理性與必要性。從這樣的公文回覆中不難看出某些縣市政府很主觀地不同意民眾合法申請『農地改良』。這對於一般農民來說是非常不可思議的，因為調整地形（整坡）及改良土壤（客土改良）對於農作行為是再平常不過的樣態，為的都是要提高農地生產力所做的行為。

       當然某些縣市政府會這麼反彈也是有原因，以往走合法申請但是實際違規的案例實在太多。也逼得第一線受理案件的公務人員人人自危，深怕一不小心就核准了一件違規案！農地改良最常碰到的違規樣態，不外乎是以營建土石方來回填農地，這一填下去農地就毀了一半。早期更有不肖份子回填有毒廢棄物或爐渣等有毒物質，不但毀了周邊的農地作物，更污染了該區域的地下水。這也使得政府不得不嚴加把關，甚至半關申請大門，以防止這類嚴重違規的案件發生。如同本篇一開始所說的，同樣的行為但是土地使用者與縣市政府兩個不同的角色所看待的立場完全不同，雖然齊頭式的嚴格把關雖然能有效防範重大違規案件發生，但對於一般有整坡需求辛苦經營的小農而言，無疑是雪上加霜！文末就請大家欣賞三峽的大熊櫻花林盛開的櫻花，雖然櫻花季已經過了！